Secuplik Kisah Implementasi Semi-Autonomous Revenue Agencies (SARAs) di Negara Peru

Kapasitas administrasif lembaga perpajakan suatu negara berdampak besar terhadap performanya dalam mencapai target penerimaan pajak (tax revenue) yang telah ditetapkan. Hal ini berkaitan erat dengan kemampuannya membangun infrastruktur dan sumber daya manusia yang memadai (dari sisi kualitas dan kuantitas) dalam memenuhi tugas pelaksanaan pengumpulan uang pajak dari masyarakat. Baik itu tugas yang sifatnya rutin dan sederhana hingga tugas yang kompleks. Ditambah pula dengan dukungan elemen pemerintah yang terbilang lemah maka akses lembaga perpajakan terhadap data strategis yang mengandung potensi perpajakan juga tidak tersedia. Hasilnya ragam rencana dan implementasi reformasi perpajakan yang paling baik sekalipun dapat dikatakan gagal dalam mendukung fungsinya terkait tax revenue.

Permasalahan semacam ini menjangkiti banyak negara di dunia, termasuk Indonesia. Lemahnya kapasistas administratif kelembagaan perpajakan telah banyak disadari sejumlah pihak pengambil kebijakan tetapi solusinya belum dijalankan dengan baik. Sejumlah penelitian dari para pakar telah memberikan rekomendasi solusi sejak dua dekade terakhir, yaitu dengan membentuk lembaga perpajakan sebagai semi-autonomous revenue agencies (SARAs). Hingga tahun 2012 lebih dari 50 negara sudah mengganti model otoritas perpajakan mereka menjadi berbentuk SARAs (AUSAID, 2012). Termasuk Peru, negara tempat lahirnya Kerajaan Inca ini sudah menerapkan model SARAs sejak tahun 1996. Artikel ini menyediakan infomasi gambaran implementasi SARAs dan relevansinya bagi proses pembelajaran di Indonesia.

Kondisi Implementasi di Peru

Peru merupakan negara republik yang terdiri dari 194 provinsi dan 1.642 kabupaten. SARAs diterapkan oleh pemerintah Peru mulai dari pajak daerah (local tax) yang ragam pajaknya sangat banyak dan berbeda dengan pajak pusat. Model SARAs di Peru disebut dengan istilah Servicio de Administración Tributaria (SAT). Seluruh otoritas pajak di Peru yang telah menerapkan konsep SARAs beroperasi dengan kerangka kebijakan dan struktur organisasi yang sama sehingga memudahkan untuk membandingkan dan menganalisis kinerja sehubungan dengan efektivitas implementasi SARAs. Sampai dengan tahun 2011, penelitian yang dilakukan oleh Haldenwang, Schiller, dan Garcia mengungkapkan bahwa dari total 41 provinsi di Peru yang telah menerapkan SARAs (SAT) telah berhasil mengumpulkan penerimaan pajak lebih banyak daripada provinsi yang masih menerapkan pola konvensional khususnya ketika dua tahun pertama sejak implementasi (the effect is particularly strong in the first two years of operation). Sementara pada tahun-tahun selanjutnya pertumbuhan tax revenue yang diperoleh relatif stabil dan tidak signifikan sehingga membuat penerimaan pajak dapat lebih mudah diprediksi dan memudahkan pemerintah lokal menyusun kebijakan berdasarkan kemampuan pembiayaan melalui anggaran.

Sejarah otoritas perpajakan Peru dapat ditelusuri sejak tahun 1988 ketika Fujimori masih menjalankan pemerintahan. Kala itu dibentuk Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) yang secara resmi beroperasi pada tahun 1992. SUNAT merupakan bentuk awal yang sederhana dari SARAs. SUNAT kemudian diperbaharui pada tahun 1996 dengan berubah menjadi SAT. Namun demikian, pada era Fujimori urusan fiskal masih tersentralisasi di pemerintah pusat sehingga pengaruh model SARAs saat itu belum tampak. Ketika rezim Fujimori berakhir dan dilanjutkan oleh Presiden Toledo, Peru menjalankan desentralisasi fiskal yang melimpahkan sejumlah kewenangan di bidang keuangan ke pemerintah lokal. Dari titik ini, terdapat perubahan dalam model SAT yang dijalankan di Peru dalam hal pelaksana kewenangan. Di Peru, sejumlah instansi pemungut pajak di tingkat daerah telah menerapkan model SAT karena memang desentralisasi fiskal untuk optimalisasi penerimaan pajak daerah telah secara total dijalankan. Namun demikian, tidak ada paksaan dari pemerintah pusat untuk menerapkan SARAs kepada pemerintah daerah, semua dikembalikan kepada keputusan pemerintah daerah dalam rangka mencapai tax revenue. SAT yang merupakan bentuk SARAs di Peru memiliki bentangan otonomisasi dalam hal sebagai berikut: mekanisme pembiayaan, manajemen pengeluaran, sumber daya manusia, kekuatan untuk mengatur-memaksa-memberi sanksi, akuntabilitas dan struktur kepemimpinan, dan lingkup kompetensi.

Data dari Kementerian Keuangan dan Ekonomi Peru (Ministerio de Economía y Finanzas, MEF) menunjukkan bahwa pemerintah daerah di negara Peru yang telah menerapkan SAT memiliki tingkat pertumbuhan penerimaan pajak (growth of revenue collection) dan ragam jenis pajak yang dikumpulkan (variation of revenue) yang lebih baik daripada yang tidak. Performa yang baik ini disebabkan juga karena objek pemungutan yang dikenakan pajak adalah pajak daerah yang dapat berdampak langsung kepada kehidupan masyarakatnya daripada jenis pajak pusat sehingga implementasi SARAs (SAT) di Peru dapat menjanjikan akuntabilitas dan transparansi yang lebih baik dalam kerangka demokratisasi. Hal ini secara implisit menunjukkan bahwa membawa keberhasilan implementasi SAT di tingkat daerah ke tingkat nasional untuk jenis pajak pusat memberikan tantangan tersendiri untuk diatasi karena perbedaan jenis pajak yang dipungut (sifat dan mekanisme) dan jenis karakter kelompok Wajib Pajak.

Relevansi Kondisi Peru Bagi Indonesia

Meski sama-sama berbentuk republik terdapat perbedaan yang kentara antara tata kelola otoritas perpajakan di Indonesia dengan di Peru. Dapat dikatakan bahwa sudah sejak lama Peru beberapa langkah lebih maju dalam memberikan kesempatan otoritas perpajakannya menerapkan SARAs. Hal ini sejalan dengan desentralisasi fiskal dibidang keuangan yang dilakukan sejak pemerintahan Presiden Toledo. Hal ini menjadikan model SARAs di Peru cukup relevan untuk diterapkan di Indonesia. Ini dikarenakan terdapat persamaan struktural kelembagaan antara Indonesia dan Peru. Indonesia membagikan otoritas perpajakannya ke dalam otoritas pusat (Direktur Jenderal Pajak) dan daerah (Pejabat Pengelola Keuangan Daerah). Masing- masing keduanya memimpin institusi yang berbeda dan tingkatan yang berbeda pula. Direktur Jenderal Pajak memimpin Direktorat Jenderal Pajak dan Pejabat Pengelola Keuangan Daerah memimpin Dinas Pendapatan Daerah atau instansi sejenis lainnya yang berbeda nama. Sama halnya dengan kondisi yang terjadi di Peru, jenis pajak dan kelompok Wajib Pajak yang ditangani keduanya juga berbeda.

Kondisi kelembagaan perpajakan di Indonesia masih bersifat tradisional/ konvensional. Ini membuat tidak adanya kebebasan dalam operasional dan pembiayaan dalam menjalanlkan tugas karena model konvensional menyebabkan ruang gerak otoritas perpajakan terbatas sesuai dengan kehendak Menteri Keuangan selaku pucuk pimpinan. Di Peru, model SARAs yang diterapkan memungkinkan adanya kebebasan (otonomi) dari Kementerian Keuangan terkait pengelolaan sumber daya manusia, alokasi anggaran, dan pengelolaan struktur internal organisasi. SARAs juga memiliki anggaran yang dibiayai dari persentase tertentu hasil penerimaan pajak yang diperoleh dalam satu tahun anggaran. Meskipun demikian, hingga saat ini tidak ada satu definisi atau kriteria baku mengenai kriteria SARAs namun demikian prinsip dasarnya sama (minimum requirement) yaitu berada diluar struktur kementerian dan berstatus sebagai lembaga independen sehingga hubungannya dengan Kementerian Keuangan dapat dikatakan terbatas atau tidak ada sama sekali.

SATs yang diterapkan di Peru dapat meningkatkan penerimaan pajak karena efek dari perubahan struktur organisasi dan daya dukung keunggulan yang disediakan model SARAs yang tidak ada pada model tradisional. Adanya kebebasan dalam mengelola struktur internal yang dimiliki SAT memungkinkan Peru dapat menyelesaikan dengan segera permasalahan teknis yang dihadapi dalam mengumpulkan penerimaan pajak. SARAs juga mendorong manajerial yang berpedoman pada hasil sehingga SAT di Peru tidak perlu dibebani dengan pekerjaan administratif yang dapat mengganggu operasional organisasi. Kondisi ini berbeda dengan apa yang terjadi di Indonesia. Sejak satu dekade terakhir kinerja penerimaan pajak di Indonesia gagal mencapai target kecuali 2004 (100.02%). Daya dukung organisasi Direktorat Jenderal Pajak masih dapat ditambah dengan sejumlah cara diantaranya adalah belajar dari apa yang dilakukan Peru, yakni mengadopsi konsep SARAs yang dikenal di sana dengan nama SAT. Pola konvensional/ tradisional yang berjalan di Indonesia menyebabkan ruang gerak Direktorat Jenderal Pajak terbatas sehingga permasalahan yang menghalangi optimalisasi kinerja tidak bisa diselesaikan dalam waktu secepatnya, pada gilirannya hal ini berdampak pada buruknya kinerja penerimaan pajak yang dapat dikumpulkan.

Kesimpulan

Kapasitas administrasif lembaga perpajakan suatu negara berdampak besar terhadap performanya dalam mencapai target penerimaan pajak (tax revenue) yang telah ditetapkan. Model SARAs menjadi jawaban atas upaya penguatan kapasitas administratif otoritas perpajakan di banyak negara. SARAs memungkinkan otonomi otoritas perpajakan yang meliputi mekanisme pembiayaan, manajemen pengeluaran, sumber daya manusia, kekuatan untuk mengatur-memaksa-memberi sanksi, akuntabilitas dan struktur kepemimpinan, dan lingkup kompetensi. Peru merupakan negara yang telah menerapkan SARAs dengan nama SAT. Implementasi SAT di Peru dilakukan sehubungan dengan desentralisasi fiskal dan kebebasan yang diberikan pemerintah pusat dan daerah kepada otoritas perpajakannya untuk menerapkan model SARAs atau tetap bertahan dengan konsep tradisional. Daerah di negara Peru yang telah menerapkan SAT terbukti memiliki performa penerimaan pajak yang lebih baik dibanding yang belum menerapkan, hal ini dapat terjadi karena daya dukung model SARAs yang membuat performa otoritas perpajakan di 41 provinsi di negara Peru menjadi lebih baik. Indonesia dapat mengambil pelajaran dari apa yang dilakukan Peru karena terdapat sejumlah kondisi yang relevan antara keduanya. Diantaranya adalah kesamaan bentuk negara (republik) dan adanya mekanisme desentralisasi fiskal yang dilakukan pemerintahnya. Aspek kritis yang perlu dipertimbangkan dari proses yang dilakukan Peru adalah bahwa Indonesia harus memilih salah satu dari 41 provinsi yang mengadopsi SARAs dengan tingkat keberhasilan yang signifikan dan stabil.

Referensi:

Von Haldenwang, C., Armin Schiller, and Melody Garcia (2011) Taxation, Tax Collection in Developing Countries- New Evidence on Semi- Autonomous Revenue Agencies (SARAs). Journal of Development Studies.

USAID (U.S. Agency for International Development) (2012) Collecting Taxes. (Washington, DC: USAID).

OECD (Organisation for Economic Co-Operation and Development) (2011) Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries (Paris: OECD).

Tinggalkan Balasan

Alamat surel Anda tidak akan dipublikasikan. Ruas yang wajib ditandai *